(Versão mais alargada do artigo publicado no Expresso de 1 de Maio)
MEGAPROJECTOS: GRITO DE ALERTA
Eduardo Catroga
1. Portugal defronta uma crise económica com duas componentes: a estrutural e a conjuntural. A componente estrutural é evidenciada pela “década perdida” em matéria de convergência real (a pior desde a década de1920, em termos relativos), pelo crescimento do endividamento externo (10% do PIB, em 1995; 60% em 2004 e 100% em 2008), pela estagnação do Rendimento Nacional nos últimos anos (onde têm peso crescente os juros pagos aos credores externos) e pela evolução da taxa potencial de crescimento da economia (em declínio acentuado, sendo hoje apenas da ordem de 1%).
A componente conjuntural da crise é fruto da situação económica e financeira internacional e será ultrapassada quando a economia americana e europeia recuperarem. As políticas nacionais anti-cíclicas estão condicionadas pela deficiente consolidação orçamental realizada na última década, e devem minorar os efeitos da crise no campo social, reforçar os apoios às empresas, e acelerar investimentos públicos inquestionáveis com efeitos a curto prazo.
Mas a componente estrutural não se compadece com erros estratégicos nas respostas de curto prazo. Do contrário, sairemos da crise conjuntural com os problemas estruturais agravados. A sua solução exige um processo sustentado de actuação coerente sobre todos os factores críticos que afectam a competitividade da nossa economia. Entre eles na qualidade do investimento, que é urgente melhorar, pois os indicadores mostram que investimos mal na última década.
2. As transformações estruturais em curso na envolvente económica e financeira internacional representam o fim da era do endividamento fácil. Dependendo o financiamento da nossa economia da poupança externa (a interna é apenas de cerca de 50% da taxa de investimento), Portugal tem de saber aplicar bem os recursos financeiros provenientes da sua limitada capacidade adicional de endividamento externo.
Temos de saber seleccionar bem os projectos de investimento público com efeitos a médio e longo prazo. A começar pelos megaprojectos no sector dos transportes.
São investimentos que representam um largo quinhão da riqueza nacional e que, através da filosofia das parcerias público-privadas (PPP), hipotecam o futuro com encargos vultuosos para os contribuintes. São projectos de alto risco para todos os que pagam impostos e taxas. Têm também elevados custos de oportunidade quando comparados com outras alternativas no ataque às nossas verdadeiras vulnerabilidades estruturais.
3. A política das parcerias público-privadas (PPP) precisa de ser repensada. Considerando os dados constantes do relatório do OE/2009, o valor actual (taxa de desconto 5%) dos encargos já assumidos, ou projectados, pelo Estado (directa ou indirectamente) para os próximos anos (sobretudo a partir de 2013) representa cerca de 12% do PIB de 2008 (ou seja, cerca de 20.000 milhões de euros, ou 4.000 milhões de contos na moeda antiga).
É um montante enorme, com tendência para crescer e pecando, só, por defeito, que põe em causa a sustentabilidade das frágeis finanças públicas, o financiamento futuro das despesas sociais com o envelhecimento da população (saúde e pensões), a competitividade fiscal, a justiça inter-geracional.
Acresce ainda que, na prática, a garantia de rentabilidade dada pelo Estado (directa ou indirectamente) a tais projectos de investimento em PPP tem externalidades negativas importantes que afectam a qualidade da alocação de recursos na economia, num contexto de crédito limitado: (i) leva os bancos (nacionais e estrangeiros) a preferirem tais projectos sem risco (ou quase), em vez de projectos empresariais com os naturais riscos de mercado, mas incomparavelmente mais importantes para a competitividade da economia; (ii) incentiva o sector empresarial privado a investir em sectores abrigados de concorrência internacional, quando a nossa competitividade externa se joga basicamente nos sectores dos bens e serviços transaccionáveis; (iii) tem um impacto potencial negativo no “rating” futuro da República e, logo, nas taxas de juro.
4. O plano rodoviário não pode ser cego e precisa de ser adaptado às novas realidades. Já possuímos uma rede viária eficiente, e não reside aí uma das nossas fragilidades estruturais. Abusar da construção de auto-estradas caras, sem tráfego que as justifique, tem um custo de oportunidade enorme, em temos de produtividade e competitividade. Somos campeões de auto-estradas, na Europa e entre os países da OCDE, mas na última década Portugal viu o seu posicionamento regredir nos “rankings” de competitividade a nível internacional…
Nas novas concessões rodoviárias a empresa pública Estradas de Portugal está a assumir com as PPP encargos enormes para o futuro, a adicionar aos já existentes. A empresa não pode raciocinar apenas a trinta ou setenta anos: “a longo prazo estaremos todos mortos”. Qual será a sua situação financeira nos próximos dez anos? Qual será, por exemplo, o “custo de oportunidade”, para a economia portuguesa, de se utilizarem os proveitos da prorrogação de concessões rodoviárias antigas no financiamento de novas auto-estradas de pouco movimento, em vez de outros tipos de aplicações, como, por exemplo, redução do imposto sobre os produtos petrolíferos?
5. Estima-se que os projectos da rede de alta velocidade (TGV) atingirão um investimento total da ordem dos 5% da riqueza nacional, ou seja, mais de 7.500 milhões de euros. Os estudos parcelares disponibilizados sobre a sua rentabilidade económica e social (mesmo se baseados em pressupostos optimistas) mostram que a sua contribuição previsível para a eficiência económica do país é muito diminuta, e pode até ser amplamente negativa em termos de Rendimento Nacional. Para além dos apoios estimados da U.E. (cerca de 20% do total, a fundo perdido), os restantes 80% (ou seja 4% do PIB) serão financiados por dívida externa (directa ou indirectamente).
Por outro lado, uma análise rápida, projecto a projecto, levanta questões ainda não esclarecidas. Entre elas: (i) o projecto Porto-Vigo é mesmo prioritário, tendo presentes as necessidades estratégicas da região Norte? As empresas nortenhas não necessitarão, antes, de outro tipo de apoios para melhorarem a sua competitividade externa? (ii) o projecto Lisboa-Porto pressupõe o encerramento do serviço público normal de passageiros e do Alfa-Pendular? Como se vai dividir a clientela futura, a rentabilidade, entre as duas linhas a operarem em paralelo? Não é verdade que o TGV, para ser eficiente, exige uma distância mínima de 400 Km? (iii) o projecto Lisboa-Madrid vai representar seguramente, durante muitos anos, um “buraco financeiro”: serão os contribuintes a subsidiar este modo de transporte de “luxo”? (iv) se existe mercado que justifique algum troço (ou todos), então porque não se adopta uma metodologia de execução (tipo construção/exploração, com os apoios a fundo perdido pré-definidos) em que o risco comercial do projecto e os riscos dos desvios de custo das obras fiquem do lado das entidades concessionárias, e não, essencialmente, do dos contribuintes? (v) se é estratégico para a União Europeia que Portugal execute, a curto prazo, todos os projectos de TGV, então porque não se negoceia uma duplicação, pelo menos, dos apoios a fundo perdido?
Não vale, por si só, o argumento de que outros países também investem no TGV. Esses países são da nossa dimensão geográfica, têm o nosso PIB per capita e o nosso nível de divida externa? E têm as nossas prioridades estratégicas? De salientar que a Espanha, além da maior escala geográfica, indutora de menor prejuízo financeiro, tem uma questão política que a levou (e leva) a investir no TGV: um problema de coesão política territorial face ao seu grave problema político regional.
6. Mas, para além da análise projecto a projecto, entendo que o programa de investimentos públicos deve ser avaliado globalmente, atendendo ao elevado montante e à sua elevada concentração temporal: numa década crítica para a economia portuguesa. Pode até justificar-se um ou outro projecto por razões estratégicas, mas o impacto consolidado (que não está medido), macroeconómico e empresarial, de todos os projectos de transportes (mais o “lastro” já acumulado nas empresas públicas do sector) e de outras parcerias púbico-privadas, em curso ou projectadas, torna o modelo económico-financeiro global consolidado inviável e/ou de alto risco para os contribuintes. Pelo que se impõe uma redefinição de prioridades, e de calendários, depois de uma cuidadosa hierarquização.
Por outro lado, convém não esquecer que as principais empresas do sector público dos transportes ferroviários e urbanos estão tecnicamente falidas. Apresentam uma dívida financeira (na realidade dívida pública) já da ordem dos 10% do PIB e um défice de financiamento (exploração e investimento) anual avultado. A situação financeira do sector constitui uma verdadeira “bomba financeira” ao retardador sobre as contas públicas, com tendência para o agravamento. Qual será a dívida financeira da CP, da REFER, da RAVE, da Estradas de Portugal, do Metro de Lisboa e do Porto, etc., a 10 anos? Corremos o sério risco de transformar a “bomba” num “vulcão” enorme.
7. Por fim, as opções no sector dos transportes não podem ignorar as prioridades estratégicas globais da economia. Uma questão chave: onde investir, prioritariamente, para solucionar os verdadeiros estrangulamentos estruturais da economia portuguesa e assim aumentar a taxa potencial de crescimento, hoje apenas de 1%? Com este crescimento potencial, em queda na última década de 3% para 1%, como melhorar, sustentadamente, o bem estar económico e social e financiar no futuro o modelo social?
A capacidade de endividamento externo não é ilimitada, e exige escolhas. Não vivemos num “oásis financeiro”. Governar é hierarquizar prioridades, e depois optar.
Entendo que o interesse nacional justifica uma análise global, integrada e quantificada em vários cenários, que não está feita, tendo em vista uma escolha dos projectos em função das vulnerabilidades estratégicas da economia portuguesa e das suas condicionantes financeiras. Não seria perda de tempo, mas um verdadeiro investimento numa questão crítica para o nosso futuro.
Não podemos vir a ter outra “década perdida”...
Daí o grito de alerta de um economista e cidadão contribuinte preocupado com o futuro das filhas e dos netos...
MEGAPROJECTOS: GRITO DE ALERTA
Eduardo Catroga
1. Portugal defronta uma crise económica com duas componentes: a estrutural e a conjuntural. A componente estrutural é evidenciada pela “década perdida” em matéria de convergência real (a pior desde a década de1920, em termos relativos), pelo crescimento do endividamento externo (10% do PIB, em 1995; 60% em 2004 e 100% em 2008), pela estagnação do Rendimento Nacional nos últimos anos (onde têm peso crescente os juros pagos aos credores externos) e pela evolução da taxa potencial de crescimento da economia (em declínio acentuado, sendo hoje apenas da ordem de 1%).
A componente conjuntural da crise é fruto da situação económica e financeira internacional e será ultrapassada quando a economia americana e europeia recuperarem. As políticas nacionais anti-cíclicas estão condicionadas pela deficiente consolidação orçamental realizada na última década, e devem minorar os efeitos da crise no campo social, reforçar os apoios às empresas, e acelerar investimentos públicos inquestionáveis com efeitos a curto prazo.
Mas a componente estrutural não se compadece com erros estratégicos nas respostas de curto prazo. Do contrário, sairemos da crise conjuntural com os problemas estruturais agravados. A sua solução exige um processo sustentado de actuação coerente sobre todos os factores críticos que afectam a competitividade da nossa economia. Entre eles na qualidade do investimento, que é urgente melhorar, pois os indicadores mostram que investimos mal na última década.
2. As transformações estruturais em curso na envolvente económica e financeira internacional representam o fim da era do endividamento fácil. Dependendo o financiamento da nossa economia da poupança externa (a interna é apenas de cerca de 50% da taxa de investimento), Portugal tem de saber aplicar bem os recursos financeiros provenientes da sua limitada capacidade adicional de endividamento externo.
Temos de saber seleccionar bem os projectos de investimento público com efeitos a médio e longo prazo. A começar pelos megaprojectos no sector dos transportes.
São investimentos que representam um largo quinhão da riqueza nacional e que, através da filosofia das parcerias público-privadas (PPP), hipotecam o futuro com encargos vultuosos para os contribuintes. São projectos de alto risco para todos os que pagam impostos e taxas. Têm também elevados custos de oportunidade quando comparados com outras alternativas no ataque às nossas verdadeiras vulnerabilidades estruturais.
3. A política das parcerias público-privadas (PPP) precisa de ser repensada. Considerando os dados constantes do relatório do OE/2009, o valor actual (taxa de desconto 5%) dos encargos já assumidos, ou projectados, pelo Estado (directa ou indirectamente) para os próximos anos (sobretudo a partir de 2013) representa cerca de 12% do PIB de 2008 (ou seja, cerca de 20.000 milhões de euros, ou 4.000 milhões de contos na moeda antiga).
É um montante enorme, com tendência para crescer e pecando, só, por defeito, que põe em causa a sustentabilidade das frágeis finanças públicas, o financiamento futuro das despesas sociais com o envelhecimento da população (saúde e pensões), a competitividade fiscal, a justiça inter-geracional.
Acresce ainda que, na prática, a garantia de rentabilidade dada pelo Estado (directa ou indirectamente) a tais projectos de investimento em PPP tem externalidades negativas importantes que afectam a qualidade da alocação de recursos na economia, num contexto de crédito limitado: (i) leva os bancos (nacionais e estrangeiros) a preferirem tais projectos sem risco (ou quase), em vez de projectos empresariais com os naturais riscos de mercado, mas incomparavelmente mais importantes para a competitividade da economia; (ii) incentiva o sector empresarial privado a investir em sectores abrigados de concorrência internacional, quando a nossa competitividade externa se joga basicamente nos sectores dos bens e serviços transaccionáveis; (iii) tem um impacto potencial negativo no “rating” futuro da República e, logo, nas taxas de juro.
4. O plano rodoviário não pode ser cego e precisa de ser adaptado às novas realidades. Já possuímos uma rede viária eficiente, e não reside aí uma das nossas fragilidades estruturais. Abusar da construção de auto-estradas caras, sem tráfego que as justifique, tem um custo de oportunidade enorme, em temos de produtividade e competitividade. Somos campeões de auto-estradas, na Europa e entre os países da OCDE, mas na última década Portugal viu o seu posicionamento regredir nos “rankings” de competitividade a nível internacional…
Nas novas concessões rodoviárias a empresa pública Estradas de Portugal está a assumir com as PPP encargos enormes para o futuro, a adicionar aos já existentes. A empresa não pode raciocinar apenas a trinta ou setenta anos: “a longo prazo estaremos todos mortos”. Qual será a sua situação financeira nos próximos dez anos? Qual será, por exemplo, o “custo de oportunidade”, para a economia portuguesa, de se utilizarem os proveitos da prorrogação de concessões rodoviárias antigas no financiamento de novas auto-estradas de pouco movimento, em vez de outros tipos de aplicações, como, por exemplo, redução do imposto sobre os produtos petrolíferos?
5. Estima-se que os projectos da rede de alta velocidade (TGV) atingirão um investimento total da ordem dos 5% da riqueza nacional, ou seja, mais de 7.500 milhões de euros. Os estudos parcelares disponibilizados sobre a sua rentabilidade económica e social (mesmo se baseados em pressupostos optimistas) mostram que a sua contribuição previsível para a eficiência económica do país é muito diminuta, e pode até ser amplamente negativa em termos de Rendimento Nacional. Para além dos apoios estimados da U.E. (cerca de 20% do total, a fundo perdido), os restantes 80% (ou seja 4% do PIB) serão financiados por dívida externa (directa ou indirectamente).
Por outro lado, uma análise rápida, projecto a projecto, levanta questões ainda não esclarecidas. Entre elas: (i) o projecto Porto-Vigo é mesmo prioritário, tendo presentes as necessidades estratégicas da região Norte? As empresas nortenhas não necessitarão, antes, de outro tipo de apoios para melhorarem a sua competitividade externa? (ii) o projecto Lisboa-Porto pressupõe o encerramento do serviço público normal de passageiros e do Alfa-Pendular? Como se vai dividir a clientela futura, a rentabilidade, entre as duas linhas a operarem em paralelo? Não é verdade que o TGV, para ser eficiente, exige uma distância mínima de 400 Km? (iii) o projecto Lisboa-Madrid vai representar seguramente, durante muitos anos, um “buraco financeiro”: serão os contribuintes a subsidiar este modo de transporte de “luxo”? (iv) se existe mercado que justifique algum troço (ou todos), então porque não se adopta uma metodologia de execução (tipo construção/exploração, com os apoios a fundo perdido pré-definidos) em que o risco comercial do projecto e os riscos dos desvios de custo das obras fiquem do lado das entidades concessionárias, e não, essencialmente, do dos contribuintes? (v) se é estratégico para a União Europeia que Portugal execute, a curto prazo, todos os projectos de TGV, então porque não se negoceia uma duplicação, pelo menos, dos apoios a fundo perdido?
Não vale, por si só, o argumento de que outros países também investem no TGV. Esses países são da nossa dimensão geográfica, têm o nosso PIB per capita e o nosso nível de divida externa? E têm as nossas prioridades estratégicas? De salientar que a Espanha, além da maior escala geográfica, indutora de menor prejuízo financeiro, tem uma questão política que a levou (e leva) a investir no TGV: um problema de coesão política territorial face ao seu grave problema político regional.
6. Mas, para além da análise projecto a projecto, entendo que o programa de investimentos públicos deve ser avaliado globalmente, atendendo ao elevado montante e à sua elevada concentração temporal: numa década crítica para a economia portuguesa. Pode até justificar-se um ou outro projecto por razões estratégicas, mas o impacto consolidado (que não está medido), macroeconómico e empresarial, de todos os projectos de transportes (mais o “lastro” já acumulado nas empresas públicas do sector) e de outras parcerias púbico-privadas, em curso ou projectadas, torna o modelo económico-financeiro global consolidado inviável e/ou de alto risco para os contribuintes. Pelo que se impõe uma redefinição de prioridades, e de calendários, depois de uma cuidadosa hierarquização.
Por outro lado, convém não esquecer que as principais empresas do sector público dos transportes ferroviários e urbanos estão tecnicamente falidas. Apresentam uma dívida financeira (na realidade dívida pública) já da ordem dos 10% do PIB e um défice de financiamento (exploração e investimento) anual avultado. A situação financeira do sector constitui uma verdadeira “bomba financeira” ao retardador sobre as contas públicas, com tendência para o agravamento. Qual será a dívida financeira da CP, da REFER, da RAVE, da Estradas de Portugal, do Metro de Lisboa e do Porto, etc., a 10 anos? Corremos o sério risco de transformar a “bomba” num “vulcão” enorme.
7. Por fim, as opções no sector dos transportes não podem ignorar as prioridades estratégicas globais da economia. Uma questão chave: onde investir, prioritariamente, para solucionar os verdadeiros estrangulamentos estruturais da economia portuguesa e assim aumentar a taxa potencial de crescimento, hoje apenas de 1%? Com este crescimento potencial, em queda na última década de 3% para 1%, como melhorar, sustentadamente, o bem estar económico e social e financiar no futuro o modelo social?
A capacidade de endividamento externo não é ilimitada, e exige escolhas. Não vivemos num “oásis financeiro”. Governar é hierarquizar prioridades, e depois optar.
Entendo que o interesse nacional justifica uma análise global, integrada e quantificada em vários cenários, que não está feita, tendo em vista uma escolha dos projectos em função das vulnerabilidades estratégicas da economia portuguesa e das suas condicionantes financeiras. Não seria perda de tempo, mas um verdadeiro investimento numa questão crítica para o nosso futuro.
Não podemos vir a ter outra “década perdida”...
Daí o grito de alerta de um economista e cidadão contribuinte preocupado com o futuro das filhas e dos netos...
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